內(nèi)蒙古自治區(qū)于2011年正式啟動國家草原生態(tài)保護補助獎勵機制。這一機制啟動后，“十二五”期間國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)各級財政用于內(nèi)蒙古草原生態(tài)建設(shè)的投資總額將達275億元左右。圖為內(nèi)蒙古呼倫貝爾大草原。（呂月平 攝）

　
      2012年1月底，在安徽、浙江兩省交界處的新安江水面上，安徽黃山市和浙江淳安縣環(huán)境監(jiān)測站的工作人員進行了首次聯(lián)合取水監(jiān)測。據(jù)了解，以后皖浙兩省都將根據(jù)這一斷面的平均水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，來決定由誰來支付給對方生態(tài)補償金。

　　發(fā)源于安徽黃山市境內(nèi)的新安江流域總面積達到11674平方千米，流入鄰省浙江后，匯成著名的千島湖，是我國長三角地區(qū)重要的戰(zhàn)略備用水源，上下游該如何履行好保護和治理的責(zé)任一直是困擾兩地政府的問題。皖浙兩省此番跨省合作，標(biāo)志著全國首個跨省流域生態(tài)補償機制進入了操作階段。

　　生態(tài)補償機制是什么？它會給化工等產(chǎn)業(yè)布局帶來怎樣的影響？帶著一系列問題，記者采訪了我國幾位研究生態(tài)補償機制領(lǐng)域的專家學(xué)者。
　　
　　
　　生態(tài)補償機制是什么？
　　
　　
　　“如果僅從字面上看，很多人都以為生態(tài)補償機制是一家污染企業(yè)向另一家受害企業(yè)所做的賠償。事實上，在我國這大都是一種政府財政補償行為，并不是企業(yè)之間的賠償。”國內(nèi)長期從事生態(tài)補償機制研究的中國環(huán)境規(guī)劃院孟博士在接受記者采訪時指出。

　　“更簡單地說，生態(tài)補償機制就是誰污染，誰治理；誰受益，誰補償。‘誰污染，誰治理’指環(huán)境破壞者付費補償修復(fù)環(huán)境，比較容易理解，很多地方政府也都有相應(yīng)的條例落實。而目前對于各地政府關(guān)鍵是怎樣理解‘誰受益，誰補償’，即環(huán)保受益者向保護者的補償。”孟博士告訴記者。

　　孟博士說，以新安江流域生態(tài)補償為例，多年來為了保護新安江流域生態(tài)環(huán)境，上游黃山市累計舍棄了40多個投資額達40億元的污染企業(yè)入駐，徹底關(guān)閉了造紙、印刷、水泥等污染嚴(yán)重的企業(yè)，以旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)為主，與下游地區(qū)的浙江相比，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程延緩。也就是說上游為了生態(tài)環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做了犧牲，下游浙江從中受益后應(yīng)對上游區(qū)域進行適當(dāng)補償。即政府間通過財政轉(zhuǎn)移支付，對因保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能，經(jīng)濟發(fā)展受到限制的地區(qū)給予的經(jīng)濟補償。”孟博士告訴記者。

　　那么補償手段是什么？補償資金又從哪里來？

　　據(jù)記者了解，相比國外，我國對生態(tài)補償機制的探索起步較晚，目前補償領(lǐng)域主要集中在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)以及流域水環(huán)境保護這四個領(lǐng)域。

　　大面積的森林、濕地、草原重要生態(tài)功能區(qū)和國家級自然保護區(qū)等生態(tài)系統(tǒng)的補償主要由中央政府解決。2004年，國家建立了中央森林生態(tài)效益補償基金制度，對森林保護者采取補貼，平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元。到目前，中央財政森林生態(tài)效益補償面積擴大到12.59億畝，草原生態(tài)保護補助獎勵機制覆蓋了全國64%的天然草原。

　　礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償一般是由當(dāng)?shù)卣屠嫦嚓P(guān)者共同解決，按礦產(chǎn)資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態(tài)補償費，用于治理開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題。比如，浙江省對新開礦山，通過立法建立礦山生態(tài)環(huán)境備用金制度，按單位面積采礦的破壞面積確定收費標(biāo)準(zhǔn)，由所在地國土資源管理部門收取。截至目前，全國有31個省、自治區(qū)、直轄市建立并實施了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。

 
　　而流域水環(huán)境補償目前基本上是局限于某一行政轄區(qū)，如政府直接撥款對城市飲用水源地進行保護。

　　縱觀這四個領(lǐng)域的補償方式，中國工程院院士李文華表示，生態(tài)補償方式可分為政府補償和市場補償兩大類。但根據(jù)目前我國的實際情況，政府補償機制仍是開展生態(tài)補償最重要的形式，也是目前比較容易啟動的補償方式。政府補償機制有很多種形式，比如說財政轉(zhuǎn)移支付、差異性的區(qū)域政策、生態(tài)保護項目實施、環(huán)境稅費制度等。目前財政轉(zhuǎn)移支付是其中常用方式。

　　“在這幾個重點領(lǐng)域中，建立流域水環(huán)境補償機制是較為復(fù)雜的。因為污染源往往具有分布廣泛，污染物遷徙路途遠、涉及面多等特點。尤其大部分河流都跨好幾個省，補償就更不好開展了。”中國科學(xué)院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所樊勝岳教授表示。
　　
　　
　　跨省流域補償難在哪？
　　
　　
　　其實為建立適合我國國情的跨省流域水環(huán)境補償機制，我國已在這條道路探索前進多年。

　　以新安江流域為例。2005年3月全國人大十屆三次會議上，中國水利水電研究院副總工程師何少苓等代表聯(lián)名提交了《關(guān)于在新安江流域建立國家級生態(tài)示范區(qū)和構(gòu)架“和諧流域”試點的建議》。

 
　　2010年11月，財政部、環(huán)境保護部聯(lián)合下達新安江流域水環(huán)境補償機制啟動資金5000萬元，主要用于黃山市開展新安江水源地環(huán)境監(jiān)管，實施新安江水環(huán)境保護重點工程等。

　　2011年3月，財政部、環(huán)境保護部正式啟動新安江流域水環(huán)境補償試點工作，同時安排資金兩億元，專項用于新安江上游水環(huán)境保護和水污染治理。

　　2011年9月底，財政部、環(huán)境保護部會同皖浙兩省歷時兩年多時間研究制定的《關(guān)于開展新安江流域水環(huán)境補償試點的實施方案》（下稱《方案》）正式印發(fā)。

　　歷時數(shù)年，全國首個跨省流域生態(tài)補償機制終于進入了操作階段。

　　據(jù)記者了解，目前，中國已有8個省份出臺了流域水環(huán)境生態(tài)補償相關(guān)規(guī)定，但進展緩慢。浙皖兩省此舉雖為全國跨省聯(lián)合治理水環(huán)境污染，提供了新的解決方案，但兩省在很多內(nèi)容上尚未達成一致。

　　為何流域水環(huán)境補償進展如此緩慢，要順利推進到底要闖幾道關(guān)？

　　第一，缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　“最大的障礙就是協(xié)調(diào)問題。”樊勝岳教授告訴記者，如果一條河流在途徑省內(nèi)區(qū)域時造成污染，可由省政府出面進行協(xié)調(diào)，由下游的受害方向上游索賠。比如福建省建立了省內(nèi)生態(tài)補償機制后，由福建省委黨校胡熠、黎元生兩位教授用生態(tài)重建成本分?jǐn)偟姆椒ㄓ嬎愕贸鲩}江下游（福州）應(yīng)補償上游（南平）1201.4萬元，執(zhí)行得很好。在省內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)容易統(tǒng)一，比較好協(xié)調(diào)。但一牽扯到兩省之間，官司就不好打。比如，一條河流上下游分別在兩個不同的省區(qū)，沒有全國性質(zhì)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，上下游責(zé)任說不清，應(yīng)該由誰主持公道呢？當(dāng)時浙皖兩省也曾為此爭論不休。安徽方面認(rèn)為在其境內(nèi)，新安江是一條河流，該采用河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；而浙江方面認(rèn)為，新安江流到境內(nèi)已形成湖泊型水庫，自然該用湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量。最終雙方都能接受的方案是，把新安江2008年到2011年3年的平均水質(zhì)作為評判基準(zhǔn)，往后每年的監(jiān)測數(shù)據(jù)與之相比，看水質(zhì)變好或是變壞。

　　但浙江省有關(guān)方面仍然表示，按照現(xiàn)在的補償計算公式，《方案》雖然以3年平均值為基本限值，但水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)卻取值0.85。這就等于交界斷面水質(zhì)目標(biāo)，安徽方面可以在近3年平均水質(zhì)指標(biāo)基礎(chǔ)上惡化，預(yù)留排污空間。

　　而黃山市有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要為黃山未來發(fā)展留足空間。

　　第二，缺乏監(jiān)測依據(jù)。

　　“地方政府為了追求GDP，難免對本地企業(yè)護短，只有統(tǒng)一的監(jiān)測依據(jù)才能讓上下游雙方都服氣，才能談得上賠償這個問題。”樊勝岳教授表示，為了提高監(jiān)測的公信力，現(xiàn)在安徽和浙江開展了聯(lián)合跨界斷面的水體監(jiān)測工作。來自兩地的專家，每個月定期對監(jiān)測斷面進行高錳酸鹽、氨氮、總氮和總磷四項指數(shù)的檢測，同時將自動監(jiān)測數(shù)據(jù)納入到考核數(shù)據(jù)的采集之中，并將數(shù)據(jù)上報中國環(huán)境監(jiān)測總站，一旦出現(xiàn)污染情況，上下游可以立即進行情況對比。

　　也有業(yè)內(nèi)人士指出，跨區(qū)域生態(tài)補償機制實施的不順暢，表面上看起來是因為跨區(qū)域所帶來的實施上的諸多不便，但根源在于沒有建立起一個統(tǒng)一的有效調(diào)整相關(guān)方利益關(guān)系的機制體制，沒有真正做到“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”。目前，“新安江模式”是全國最領(lǐng)先的，但最大難度仍然是上下游對“生態(tài)值多少錢”的一致。生態(tài)補償機制的建立需要從法律的層面建立規(guī)范制度和標(biāo)準(zhǔn)，需要從行政的角度進行推進，使生態(tài)補償步入正規(guī)化、制度化、法制化軌道，否則很難讓上游地區(qū)放棄經(jīng)濟發(fā)展計劃而去讓下游地區(qū)受益。中國近30%的國土面積分布在十大流域或水域內(nèi)，包括數(shù)千個大小不等的流域，許多流域的生態(tài)環(huán)境保護都面臨環(huán)境與經(jīng)濟利益分配關(guān)系的錯位問題，所開展的試點也只是其中一部分，還需要在機制上進一步研究并推進。
　　
　　
　　對化工行業(yè)有何影響？
　　
　　
　　“目前，《關(guān)于建立完善生態(tài)補償機制的若干意見》已于2011年11月16日經(jīng)發(fā)改委主任辦公會議審議并原則通過，待進一步修改完善后將上報國務(wù)院審議。《生態(tài)補償條例》草案初稿也已形成，之后還將形成正式征求意見稿，通過網(wǎng)絡(luò)、座談等多種方式廣泛征求社會各界的意見。”國家發(fā)改委西部開發(fā)司司長秦玉才2011年底表示，下一步將繼續(xù)深入開展試點工作。在繼續(xù)推進現(xiàn)有生態(tài)補償試點的基礎(chǔ)上，再啟動實施一批生態(tài)補償試點示范區(qū)。將選擇一批重點流域開展流域和水資源生態(tài)補償試點，在部分東部沿海城市開展海洋生態(tài)補償試點，繼續(xù)深化濕地和礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償試點，在西北地區(qū)嘗試開展荒漠治理生態(tài)補償，啟動中西部生態(tài)補償示范區(qū)建設(shè)。

　　隨著生態(tài)補償機制在全國的推進，化工企業(yè)的布局選址是否會受到影響呢？孟博士表示，不是不讓在上游建化工企業(yè)，關(guān)鍵是看化工企業(yè)能不能達到下游的環(huán)保要求，也將更考驗地方政府對企業(yè)的布局安排。

　　一位安徽化企的負(fù)責(zé)人告訴記者，多年來政府對新安江的保護已經(jīng)影響了安徽化工企業(yè)的布局。比如安徽的化工企業(yè)主要分布在皖中地區(qū)，而新安江地區(qū)靠近安徽南部地區(qū)，以旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)為主，出于產(chǎn)業(yè)布局的考慮，當(dāng)?shù)睾苌儆谢て髽I(yè)，為數(shù)不多的企業(yè)上每一個項目，都必須通過省、市環(huán)保部門的批準(zhǔn)，必須通過環(huán)保安監(jiān)部門的行政許可，而審批制度也是尤為嚴(yán)格。相信隨著生態(tài)補償機制的推進，以后要想在上游地區(qū)建化工企業(yè)也許會更難。

　　“其實，遠近不是根本問題，關(guān)鍵是是否達到國家的環(huán)保要求。”陜西省石油化工協(xié)會胡海峰會長告訴記者，以渭河流域為例，原有企業(yè)數(shù)量已經(jīng)比較飽和，現(xiàn)在新規(guī)劃的企業(yè)離流域較遠。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門將依據(jù)國家有關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)在建工程和投產(chǎn)后排出的“三廢”對環(huán)境的影響以及需要采取的措施進行更嚴(yán)格的預(yù)測和評估，并提出書面報告。只有通過這個評估，企業(yè)才能被獲準(zhǔn)建立和生產(chǎn)。此外，在日常生產(chǎn)中，環(huán)保部門還會不定期對企業(yè)的排污情況進行抽查。

　　而四川對工業(yè)企業(yè)布局也進行了調(diào)整。紫坪鋪水庫是成都市重要的飲用水源供應(yīng)地，但他的存在限制了上游阿壩州的工業(yè)發(fā)展。于是成都在金堂縣劃出了一塊區(qū)域，來發(fā)展阿壩州的工業(yè)，這就是成阿工業(yè)園區(qū)。通過異地發(fā)展工業(yè)，阿壩州也得到了相應(yīng)的生態(tài)補償。

　　也有業(yè)內(nèi)人士指出，隨著有關(guān)生態(tài)補償機制法規(guī)的出臺，政策的外部力量將逐步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)布局，使各地政府在布局時，更充分考慮流域不同區(qū)段的生態(tài)要求，更合理地進行產(chǎn)業(yè)布局，以保護生態(tài)安全。

新年伊始，位于珠江上游的廣西龍江河段發(fā)生鎘超標(biāo)污染事件，引發(fā)了當(dāng)?shù)丶跋掠窝匕冻鞘芯用竦膿?dān)心。專家指出，隨著全國生態(tài)補償機制的建立，各地政府將會更將謹(jǐn)慎的布局當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)。圖為廣西柳州市疾控中心工作人員對柳江水進行檢測。（新華 提供）