——中國人民大學環境學院副教授吳健訪談
 
 

圖為今年1月31日，湖南株洲市環境監察支隊對冶煉、化工等重點污染源進行專項檢查。 （曾祥元 攝）

    
      在3月16日公布的國家“十二五”規劃綱要中明確指出，要積極推進環境稅費改革，選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。至此，爭論一直不絕于耳的環境稅征收問題終于有了階段性的結果，環境稅出臺已經到了實際操作的階段。

    為什么要征收環境稅？怎么征？征來的稅款怎么用？環境稅會不會給企業帶來負擔？環境稅是否能真正抑制環境污染？帶著人們急切想了解的一系列問題，記者采訪了中國人民大學環境學院副教授吳健。她作為中國環境資源稅收體系研究的課題組成員，曾參與已上交國務院的環境稅建議方案的研究制定工作。吳教授對記者提出的問題一一給予了解釋。

    環境稅的概念是什么？

    吳健：環境稅也被稱為生態稅、綠色稅，是20世紀末國際稅收學界興起的概念。英國現代經濟學家庇古于1920年出版的著作《福利經濟學》中首次提出這一概念。發達國家按照“誰污染，誰繳稅”的原則早已普遍開征環境稅，尤其是自20世紀90年代中期以來，發達國家越來越多地征收環境稅，進入全面綠化稅制的新階段。目前發達國家征收的環境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等5種。

    我國為什么要開始考慮征收環境稅？

    吳健：從環境保護角度，我國對于污染物排放一直采用征收排污費的制度，已經執行了30年，但是對環保問題作用并不明顯。主要是由于沒有稅法保護，排污費征收的權威性受限，各地存在大量排污收費不能足額征收現象，為了招商引資存在大量減少收費的情況，甚至將“減免排污費”作為優惠政策推出，大大削弱了排污費應有的作用。而上升到環境稅，就有稅法保護，收稅權威性增強了，過去征管中出現的扭曲和不公平的現象可能會消失。此外，環境稅的本質是一種靈活的經濟手段，是把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源。環境稅用市場機制來解決環境問題，效果要優于行政手段。從一些發達國家的經驗來看，瑞典1991年開征硫稅后，每年二氧化硫排放量降低1.9萬噸；挪威的二氧化碳稅使一些工廠二氧化碳排放量降低了21%，節能減排效果顯著。實踐證明，把環境成本內化到經濟成本中去，這樣環境保護的效果才能更好。

    從稅制改革角度，我國目前還沒有真正意義的具有環保功能的稅種。中國的稅制結構是以流轉稅（工商稅）和所得稅為主體稅的稅制結構，現在我國以稅收來調控節能減排的功能主要體現在對主體稅的減免，比如說對企業的營業稅或者是所得稅進行減免。這實際上是在支出主體稅，影響主體稅的稅收收入的使用。主體稅的功能跟環境稅不一樣，主體稅也在改革，再給它強加環保功能不合適，所以要把環境稅剝離出來，單獨征收。而且環境污染本身就是負面行為，對于負面行為征稅能起到抑制它發展，激勵它改變的作用，對負面行為征稅也是國際上的大趨勢。另外目前國際上對于我國稅制不夠綠化也存在異議，普遍認為我國稅制的環保功能較弱。我認為在這種情況下開征環境稅也帶有某種程度的象征意義。

對重污染企業來說，環境稅或將成為其利潤增長的重要制約。 （CFP 供圖）

    環境稅具體開征是什么時候？

    吳健：目前還不清楚，可能會是明年。我認為國家目前正是在等待一個合適的時機推出環境稅。環境稅的推出需要一個過程，首先要制定相應的法規和標準，建立公平公正的污染物總量分配制度，這樣才可以開征一些規范化的環境稅。一旦開征環境稅，與其相關的方方面面都要做好準備，比如對于監管部門污染物的監測能力就有很大挑戰，將考驗新的專業技術能力。

    如果開征，征收的稅目包括哪些？具體的稅率又是多少？

    吳健：先前有媒體披露環境稅的征收稅目鎖定在二氧化硫、廢水和固體廢物這3種污染物，還有媒體稱環境稅方案中征收稅目也包含二氧化碳，具體稅率為二氧化硫和固體廢棄物為2元／千克，廢水（污水）為1元／噸，二氧化碳為10元/噸。據我了解，財政部、國家稅務總局、環境保護部3部門向國務院提交的環境稅方案中，總共設計了高、中、低3個不同方案，現在媒體披露出來的稅率僅僅是3個方案的其中之一，是否會被采用還沒有最后定論。征收的稅目，可以說二氧化硫和廢水是目前確定的，也有可能包括其他的征收項目，但是不確定性目前還很大，所以不便透露。

    具體計稅依據會是什么？

    吳健：在可以檢測流量的情況下肯定是以檢測到的污染物含量為依據征稅；在不能夠有效檢測流量的情況下，會考慮根據生產投入的原料來計算污染物排放量。對于具體依據的確定，還要考慮到監測成本的高低和操作的難易程度。如果檢測費用很高，就不一定會采用檢測的方式。如果對數據準確性有很高要求，但是監測能力有限導致較難操作且監測數據并不準確，就有可能采用替代方法來核算量。具體監管方式都在研究，還沒有最后確定。如果國家決定征收，征收依據只是細枝末節的問題，目前關鍵是看國家的決心。

    環境稅所收的稅款會怎么用？

    吳健：雖然之前一直有專家表示環境稅的收入可能是中央與地方共享，但是現在可以明確地說，在已提交的方案中，環境稅被明確定為地稅。環境稅開征后其收入一定會歸入地方財政收入。至于稅款的使用問題，從國外發達國家的經驗來看，環境稅的稅收收入一般都是專款專用，包括對環境污染的治理、開展環保研究和發展環保項目。雖然“十一五”期間我國環保投入占GDP比重已升至1.5%，但是據國外經驗數據，占GDP比重2%以上比較有利于解決環保問題。環境稅的收入可以對環保資金不足進行補充。

    開征環境稅，會不會給石化企業造成負擔？

    吳健：我認為短期之內并無大礙。在征收初期，環境稅的稅率不會很高，環境稅稅率與原有排污收費的征收標準變化應當不大，所以對石化企業的稅負并不會增加很多。而且根據國外經驗，一般在新增一個稅種后，國家都會考慮在其他稅種上進行替代。例如德國在開征環境稅時，就對所得稅和養老金進行了調整。我國可能也會考慮對企業其他方面的稅收進行一些相應調整。收環境稅的出發點是為了更好地促進節能減排，而不是為了增加財政收入。環境稅本身也不具備增加財政收入的潛力，稅收的額度不是政府所關心的，只要能夠覆蓋征收成本即可。說白了，企業不用擔心政府想從這個上面掙錢。環境稅的功能發揮得越好，越是激勵企業不要排放，相應的需要繳納的稅款就越少。所以對于那些重視環保的企業來說，不但不會形成負擔，反而會覺得更加公平。從另一個方面講，對不重視環保、環保投入不足的企業肯定會有影響。有一些企業常年拖欠排污費，如果改為征稅，有稅法的權威性保護，企業的環保賬肯定要算清楚了。

    環境稅到底有多大能量，究竟能不能根治環境污染？

    吳健：希望大家對于環境稅的作用不要理想化，應該要理性地對待環境稅。作為一種經濟手段，環境稅是一種末端行為，對于環境問題主要是起到軟化的作用。所以想僅依靠環境稅來從根本上解決環境污染的問題是不現實的。要控制環境污染還是要從源頭下手。一些地方政府為了追求GDP允許高污染項目上馬，才是環境污染的主要問題。高污染項目的審批是更應該得到關注的。

    人物簡介 吳健，經濟學博士，中國人民大學環境學院副教授。國家社科基金重大項目“中國環境資源稅收體系研究”子課題負責人。
   

過去30年，我國對企業一直執行的是排污收費制度。圖為去年5月，青海省環保廳對2009年度排污申報和排污收費工作先進集體進行表彰。  （青環 攝)