2015年10月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，明確提出要盡快全面理順天然氣價(jià)格，加快放開(kāi)天然氣氣源和銷售價(jià)格，為今后一段時(shí)期天然氣價(jià)格改革指明了方向。我國(guó)的天然氣價(jià)格不屬于競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)，仍具有政府管制特征，在一定程度上制約了天然氣工業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前國(guó)際天然氣價(jià)格下跌、國(guó)內(nèi)環(huán)保壓力加大、天然氣需求增速下降、天然氣供給穩(wěn)定為天氣價(jià)格改革創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)環(huán)境。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”背景下，天然氣定價(jià)機(jī)制改革應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的基礎(chǔ)上堅(jiān)持市場(chǎng)化方向。建立反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求變化的天然氣價(jià)格形成機(jī)制，加快理順天然氣與可替代能源間的比價(jià)關(guān)系，推行天然氣季節(jié)差價(jià)等差別性氣價(jià)政策，打破縱向一體化壟斷，在上下游領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加快天然氣管線建設(shè)，形成獨(dú)立的管道運(yùn)營(yíng)商、透明化的管道運(yùn)輸價(jià)格和無(wú)差別的第三方準(zhǔn)入，逐步建立國(guó)家級(jí)天然氣交易市場(chǎng)，完善天然氣市場(chǎng)配套政策。

　　一、推進(jìn)我國(guó)天然氣價(jià)格改革的新背景及必要性

在國(guó)際石油和天然氣價(jià)格下跌、國(guó)內(nèi)環(huán)保壓力不斷加大、天然氣需求增速放緩的背景下，天然氣存量與增量?jī)r(jià)格并軌，調(diào)價(jià)周期由一年縮短至半年，成為推動(dòng)天然氣行業(yè)改革的關(guān)鍵一步。

　　中國(guó)天然定價(jià)機(jī)制改革的新背景

國(guó)際天然氣價(jià)格下跌。2014年6月以來(lái)，隨著國(guó)際原油價(jià)格的持續(xù)下跌，而大多數(shù)亞洲天然氣合約與油價(jià)掛鉤，天然氣價(jià)格也隨之回落。同時(shí)，亞洲市場(chǎng)尤其是日本和中國(guó)經(jīng)濟(jì)減速帶來(lái)的天然氣需求回落也推動(dòng)了天然氣價(jià)格的不斷走低。中國(guó)進(jìn)口LNG價(jià)格主要由長(zhǎng)約構(gòu)成，長(zhǎng)約價(jià)格基本都是和日本原油清關(guān)價(jià)格(JCC)掛鉤，而JCC與國(guó)際原油價(jià)格掛鉤，國(guó)際油價(jià)的深度下跌拉低中國(guó)進(jìn)口LNG價(jià)格。

環(huán)保壓力使天然氣成為清潔能源的必然選擇。在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速發(fā)展的同時(shí)，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理使中國(guó)付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。60%以上的煤炭占比和非清潔利用導(dǎo)致中國(guó)遭受大面積霧霾污染，提高清潔能源消費(fèi)占比勢(shì)在必行。綜合考慮中國(guó)能源消費(fèi)情況和國(guó)外空氣治理經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展天然氣是治理霧霾最有效的手段。據(jù)專家測(cè)算，為了提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的占比，天然氣缺口在1600億立方米左右。面對(duì)巨大的環(huán)保壓力，天然氣行業(yè)需要打破體制障礙，加快推進(jìn)行業(yè)改革。

天然氣需求增速下降。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，由10%的高速增長(zhǎng)階段進(jìn)入7%左右的中高速增長(zhǎng)階段。與此同時(shí)，能源消費(fèi)總量增速下降。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、天然氣供給能力不斷增加、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速擴(kuò)張、國(guó)家積極鼓勵(lì)替代能源的背景下，天然氣消費(fèi)從2010年的245億立方米增至2014年的1800億立方米。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，直接影響到用氣行業(yè)的消費(fèi)量，2014年天然氣消費(fèi)量增速僅為7.4%，降至10年來(lái)最低水平。

　　圖1中國(guó)天然氣產(chǎn)量及消費(fèi)增速

　　2.推進(jìn)天然氣價(jià)格改革的必要性

我國(guó)天然氣價(jià)格相對(duì)較低，難以滿足天然氣工業(yè)發(fā)展需要。一是各行業(yè)氣價(jià)梯度倒置。國(guó)外天然氣價(jià)格梯度是居民用氣價(jià)格最高，工業(yè)用氣價(jià)格次之，發(fā)電用氣價(jià)格最低。而我國(guó)的天然氣價(jià)格梯度與國(guó)外相反，工業(yè)用氣價(jià)格最高，發(fā)電等公共服務(wù)用氣價(jià)格次之，居民用氣價(jià)格最低，造成我國(guó)居民用氣占終端用氣比例過(guò)大，沒(méi)能有效開(kāi)發(fā)下游市場(chǎng)。

二是國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛限制了天然氣進(jìn)口。國(guó)內(nèi)天然氣相對(duì)國(guó)際天然氣價(jià)格偏低，限制了天然氣進(jìn)口。2014年我國(guó)天然氣對(duì)外依存度達(dá)到32.2%，進(jìn)口氣需求旺盛與天然氣價(jià)格倒置形成了矛盾。

三是與替代能源的比價(jià)關(guān)系不合理。從世界范圍看，石油與天然氣的替代性最強(qiáng)，國(guó)際平均比價(jià)關(guān)系約為0.7:1，我國(guó)天然氣與石油的比價(jià)僅為0.5:1左右。

推動(dòng)天然氣價(jià)格改革能有效調(diào)節(jié)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。目前我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占比達(dá)66%，石油占比近為17.1%，雖然天然氣生產(chǎn)和消費(fèi)量逐年增加，2014年我國(guó)天然氣表觀消費(fèi)量達(dá)到1800億立方米，但在一次性能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例也僅為5.7%左右，這與24%左右的世界平均水平相差甚遠(yuǎn)。當(dāng)前我國(guó)也已經(jīng)超過(guò)美國(guó)成為世界第一大碳排放國(guó)。因此，加快天然氣價(jià)格改革和天然氣工業(yè)發(fā)展就顯得尤為重要。

天然氣穩(wěn)定供給為價(jià)格改革奠定了良好的保障基礎(chǔ)。2014年9月，中亞D線管道在塔吉克斯坦開(kāi)工，該管道設(shè)計(jì)量為300億立方米/年，預(yù)計(jì)2016年投產(chǎn)，這對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)海外能源通道具有重要意義。隨著中俄、中緬、中亞管道以及海上LNG等海外能源通道及國(guó)內(nèi)西氣東輸三線、四線及各省級(jí)管網(wǎng)等系列管道建設(shè)，我國(guó)天然氣管網(wǎng)布局將逐步完善。我國(guó)陸上海上天然氣勘探開(kāi)發(fā)步伐不斷加快，天然氣年產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到1329億立方米。可以說(shuō)，制約天然氣在一次性能源消費(fèi)比例中偏低的資源稟賦問(wèn)題將逐步破解，天然氣消費(fèi)市場(chǎng)將逐漸繁榮，深化天然氣定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。

　　二、推進(jìn)我國(guó)天然氣定價(jià)機(jī)制改革面臨的困境

在國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境背景下，我國(guó)天然氣價(jià)格改革面臨不少困境，但勢(shì)在必行。當(dāng)前中國(guó)天然氣行業(yè)改革正在提速，氣價(jià)并軌使天然氣定價(jià)機(jī)制向市場(chǎng)化定價(jià)邁進(jìn)了一大步。

管線建設(shè)水平不高，在技術(shù)上制約著天然氣定價(jià)機(jī)制改革

一是對(duì)供氣企業(yè)的天然氣供應(yīng)很難做到有效監(jiān)管。隨著全國(guó)天然氣市場(chǎng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，現(xiàn)有的地域限制將被打破，政府定價(jià)的地域?qū)傩悦媾R挑戰(zhàn)。二是用戶難以確定自己所用的天然氣氣源地，也不清楚價(jià)格是否合理。現(xiàn)有天然氣價(jià)格形成機(jī)制下，用戶支付的費(fèi)用主要包括天然氣出廠價(jià)、管道運(yùn)輸成本以及配氣公司的配送服務(wù)費(fèi)。如果不能讓用戶明確了解自己所用的天然氣來(lái)源地，用戶最終支付的天然氣費(fèi)用構(gòu)成不清晰。事實(shí)上，目前即使是天然氣供應(yīng)商與服務(wù)商也無(wú)法明確計(jì)算相關(guān)成本，長(zhǎng)此以往，將給整個(gè)天然氣市場(chǎng)順利發(fā)展造成阻礙。

2.供氣主體多樣化，利益難以協(xié)調(diào)

我國(guó)管道進(jìn)口天然氣由中石油掌控，國(guó)產(chǎn)天然氣由中石化掌控，海上進(jìn)口液化天然氣則由中海油掌控，三家公司的天然氣來(lái)源不同，成本也不同。在天然氣定價(jià)中，如果只是通過(guò)行政手段運(yùn)用加權(quán)平均法進(jìn)行統(tǒng)一定價(jià)，顯然是不公平、不現(xiàn)實(shí)的。沒(méi)有與市場(chǎng)銜接好的定價(jià)機(jī)制，將很難保證各方利益協(xié)調(diào)到位。我國(guó)天然氣的來(lái)源廣泛，產(chǎn)業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大，政府已經(jīng)很難再對(duì)各個(gè)氣源的生產(chǎn)成本、管道運(yùn)輸成本以及配送成本進(jìn)行準(zhǔn)確審核，最終價(jià)格確定越來(lái)越難，天然氣定價(jià)的難度以及監(jiān)管難度將倍增，如果這個(gè)問(wèn)題得不到妥善解決，天然氣定價(jià)機(jī)制改革將很難順利推進(jìn)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，協(xié)調(diào)利益是形成穩(wěn)定、健康市場(chǎng)的必要條件，需要政府采取補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策予以解決。

3.天然氣來(lái)源多樣化，導(dǎo)致多種價(jià)格并存

由于資源秉賦不一，不同地區(qū)的天然氣生產(chǎn)成本差異較大。此外，由于各天然氣產(chǎn)地與銷地距離有遠(yuǎn)有近，產(chǎn)生的管道運(yùn)輸成本也各不相同。在我國(guó)很多城市天然氣供應(yīng)中，同時(shí)擁有不同產(chǎn)地天然氣的情況比較普遍，可能導(dǎo)致同一地區(qū)存在多種天然氣價(jià)格。

　　三、推進(jìn)天然氣定價(jià)機(jī)制改革的政策建議

完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制

建立反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求變化的天然氣價(jià)格形成機(jī)制，加快理順天然氣與可替代能源的比價(jià)關(guān)系，天然氣可以借鑒成品油的定價(jià)調(diào)整機(jī)制，設(shè)定調(diào)價(jià)的觸發(fā)條件和調(diào)價(jià)周期，最終將價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制落到實(shí)處。鼓勵(lì)天然氣用氣量季節(jié)差異較大的地區(qū)，研究推行天然氣季節(jié)差價(jià)和可中斷氣價(jià)等差別性氣價(jià)政策。不斷完善國(guó)內(nèi)天然氣儲(chǔ)備制度，建立國(guó)家、供氣企業(yè)與地方政府共同參與的天然氣三級(jí)儲(chǔ)備機(jī)制。國(guó)家主要負(fù)責(zé)天然氣儲(chǔ)備整體規(guī)劃，并建設(shè)國(guó)家天然氣儲(chǔ)備基地與設(shè)施，供氣企業(yè)和地方政府主要負(fù)責(zé)優(yōu)化天然氣管網(wǎng)、儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)，根據(jù)本地天然氣消費(fèi)特點(diǎn)，建立相應(yīng)的天然氣儲(chǔ)備庫(kù)，儲(chǔ)備量以能夠保證本地天用氣量為宜。

2.構(gòu)建多元化的競(jìng)爭(zhēng)格局

在天然氣上下游產(chǎn)業(yè)鏈中，形成各市場(chǎng)主體平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)、共促發(fā)展、聯(lián)手保供、發(fā)展受益的多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。政府可以考慮逐步放開(kāi)天然氣上游市場(chǎng)，降低準(zhǔn)入門檻，有條件的引入民營(yíng)資本和外資，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高我國(guó)天然氣資源的勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)水平和生產(chǎn)水平，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，降低天然氣的勘探開(kāi)發(fā)成本和生產(chǎn)成本。政府對(duì)天然氣下游市場(chǎng)應(yīng)該放松規(guī)制，降低民營(yíng)資本和外資準(zhǔn)入條件，激活下游市場(chǎng)活力，形成完全競(jìng)爭(zhēng)的下游市場(chǎng)格局，有利于降低終端用戶價(jià)格。

3.建立天然氣交易市場(chǎng)

中國(guó)現(xiàn)在和未來(lái)的天然氣市場(chǎng)都將是一個(gè)由若干區(qū)域性市場(chǎng)組成、通過(guò)天然氣管道連接的松散的聯(lián)合體。因此，首先需要在各個(gè)區(qū)域性市場(chǎng)內(nèi)打破管道壟斷，建立多個(gè)現(xiàn)貨市場(chǎng)，根據(jù)各地的供需狀況制定一個(gè)區(qū)域性的現(xiàn)貨價(jià)格基點(diǎn)。然后逐步放開(kāi)跨區(qū)域的天然氣管道市場(chǎng)，吸引各方參與儲(chǔ)氣設(shè)施的建設(shè)，鼓勵(lì)從業(yè)者采用換貨、掉期等方式來(lái)完成各區(qū)域市場(chǎng)間的動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)節(jié)。最終選擇一個(gè)或幾個(gè)交易量較大、管道和儲(chǔ)氣設(shè)施完備的現(xiàn)貨價(jià)格基點(diǎn)作為衍生品交易品種上市，讓天然氣衍生品市場(chǎng)起到為現(xiàn)貨市場(chǎng)遠(yuǎn)期價(jià)格建立基準(zhǔn)價(jià)格，引導(dǎo)現(xiàn)貨交易、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的作用。

4.加快推進(jìn)天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)和獨(dú)立

管道運(yùn)營(yíng)商的獨(dú)立、管輸價(jià)格的透明化和無(wú)差別的第三方準(zhǔn)入是天然氣市場(chǎng)化機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行嚴(yán)格的第三方公開(kāi)準(zhǔn)入，將輸配管網(wǎng)定位為公用事業(yè)，向第三方提供服務(wù)，使更多的市場(chǎng)主體公平的開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)展。輸送與銷售業(yè)務(wù)分離，管網(wǎng)公司將不再經(jīng)營(yíng)銷售業(yè)務(wù)。在國(guó)家主干網(wǎng)線建設(shè)方面，應(yīng)根據(jù)未來(lái)我國(guó)天然氣生產(chǎn)及其進(jìn)出口情況進(jìn)行合理布局。在區(qū)域管網(wǎng)建設(shè)方面，要充分考慮區(qū)域內(nèi)城市、城鎮(zhèn)等不同居民集中地分布因素，合理預(yù)留未來(lái)擴(kuò)展空間。在城市管網(wǎng)建設(shè)方面，要努力保證城市全體居民的無(wú)差別用氣，確保天然氣價(jià)格公正、公平。理順干線和支線的關(guān)系，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的天然氣管網(wǎng)。

5.完善市場(chǎng)配套政策

通過(guò)立法的形式對(duì)會(huì)計(jì)制度、運(yùn)價(jià)率與運(yùn)價(jià)規(guī)則、運(yùn)輸和銷售等環(huán)節(jié)提出明確的管理規(guī)定，尤其是中游管輸?shù)莫?dú)立和“第三方準(zhǔn)入”的相關(guān)法律法規(guī)。將政府政策制定與監(jiān)管職能分離，建立獨(dú)立的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)依法對(duì)天然氣生產(chǎn)成本，運(yùn)輸成本，銷售成本，合理利潤(rùn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為。建設(shè)滿足天然氣、管道和儲(chǔ)氣設(shè)施交易的信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)需要實(shí)時(shí)發(fā)布各類市場(chǎng)信息，保證信息傳遞渠道暢通，保證交易信息準(zhǔn)確和跨地區(qū)交易的效率，保障市場(chǎng)信息和交易數(shù)據(jù)安全。加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商串通漲價(jià)、散布漲價(jià)信息、哄抬價(jià)格等市場(chǎng)價(jià)格違法行為的打擊力度，打擊市場(chǎng)上采用低于成本價(jià)格供應(yīng)天然氣的行為和使用非商業(yè)不正當(dāng)手段來(lái)獲取市場(chǎng)份額的競(jìng)爭(zhēng)方式。