一

這原本是一件全民期待的好事，但事后人們發現政府有關部門好像又做錯了什么。

2015年1月12日晚間，國家發改委發出通知，再次下調成品油價格。2015年的首次油價下調，將中國的成品油價格拉回到了5元時代—也就是說，價格回到了2008年上半年的水平。

     自2014年6月23日至今，中國成品油價格已連續第12次下跌，累計降低已達1.8元。長期習慣于將價格改革等同于漲價的人們，在過去的半年多時間里，欣喜地看到政府越來越遵守自己的承諾—以10個工作日國際市場原油平均價格變化情況為主要依據，讓國內油價更多隨著市場波動而調整。這是國家發改委在2013年3月26日開始實行的新成品油定價機制。新機制實施以來，偶有政府部門違反這一規則的案例發生，比如國際油價降了，但國內油價暫時不作調整。盡管主管部門的官員們會不厭其煩地解釋其中的具體原因，民眾還是會覺得政府不講信用。

     最近，人們發現政府的規則又變了。

1月12日，幾乎與國家發改委宣布下調成品油價格消息的同時，財政部和國家稅務總局發文，繼續提高成品油消費稅，自1月13日零時起，汽、柴油消費稅單位稅額每升分別提高0.12元和0.10元。此前國家財政部已在短時間先后兩次上調消費稅，分別是在2014年11月28日和2014年12月13日。至此，中國汽油、石腦油等的消費稅單位稅額已經提高到1.52元/升，柴油、航空煤油和燃料油的消費稅單位稅額則提高到 1.2元/升。

     民眾抱怨聲一片。財稅部門已經連續第三次提高成品油消費稅，小步快跑，密集漲稅的態勢非常明顯。左手降價右手漲稅，這種感覺實在有點糟糕，偏偏這確是中國成品油價格改革的現實場景。

     曾經，民眾、政府和企業達成共識：舊有的定價體系落伍了，封閉又僵化，不能及時反映國際原油價格的波動。更重要的是，它一點都不透明，讓人覺得，政府部門想調就調，只需要國家發改委、財政部和三家石油壟斷巨頭坐在一起商量幾句就可以敲定。這種體制必須改革。

     但是，肇始于1998年的石油價格改革多年躑躅不前，當現在突然提速時，感覺到利益受到侵占的消費者又不干了。他們沮喪地看到，原本應該享受到的降價，正越來越頻繁地被政府通過稅收手段拿走。當改革真正推進時，曾經的共識出現了裂痕。

     二

在2003年至2008年的六年間，改革的呼聲格外強烈。當時國際油價進入大幅波動且快速上漲的環境中，與此同時中國經濟也進入到一輪快速增長的通道。那個時候，經濟學家們經常談論的話題是經濟過熱和通貨膨脹。這讓掌管石油價格的國家發改委感到一籌莫展，輾轉不寐。來自國際油價的壓力，客觀需要國內上調油價以匹配；而國內通脹的壓力，和確保經濟穩定運行的調控任務，又讓發改委投鼠忌器。這種矛盾的心態和保守的政策操作，讓中國的成品油價格形成機制事實上成了一種擺設。

     那時，一些違背市場化原則的畸形定價政策，導致國內外油價長期倒掛，并引發供需失衡的市場態勢。最極端的例子發生在2008年6月間，當時國際油價一路飆升，從2007年11月的90多美元一路漲至130美元以上（后來有研究報告說，是國際投行高盛在背后操縱了這次巨大的市場波動，并從中卷走暴利）。但中國的成品油價格卻在這場波動中連續8個月按兵不動。時任國家能源局局長的張國寶曾公開表示，暫緩成品油價格改革有利于社會經濟穩定。張說，國際石油價格正在飆升的時期，如果快速推進成品油價格與國際接軌，其影響要遠遠大于油價上漲的影響。

     問題是利益受損的石油巨頭們坐不住了，在幾次申請漲價未果之后，他們繞過了正常的匯報程序，向最高決策層直接打報告。一個字：申請漲價。同時，他們也拿出了長官們管不到的手段：加油站開始惜售。2008年6月中旬，山東、廣東等地接連曝出因長時間排隊加不上油而導致司機與加油站沖突的惡劣事件。當年6月18日，中石化[微博]緊急對下屬加油站召開電視會議，通報部分地方發生的沖突事件，提醒加油站員工克制情緒，避免發生類似情況。同時表示，已將相關問題上報國務院相關部門。任性還是管用的。一天后，中國迎來了石油價改歷史上最大一次油價上調：每噸上調1000元，折合汽油每升0.8~1元。

     在很多人看來，這是多少有點報復性意味的一次油價上調。民眾、生產企業和政府，都因此而被折磨得筋疲力盡。事后，能源部門的官員曾反思說，這是一個遲到的決定，“調價的一個重要原因是，我們采取的對能源產品凍結價格、管制價格的措施所帶來的弊端越來越大，并且已難以承受。其實我們顧慮的因素越多，積累的矛盾就越多。”

     中國正是以這樣的黑色溝通和試驗成本，換來了各方對石油價格改革目標的普遍共識。2009年國家發改委出臺了一個油價改革方案，但此后在實施過程中，仍然受制于通脹、經濟穩定、社會民生等各種外部因素，方案本身以及方案的執行仍然飽受詬病。2013年3月，國家發改委再次修改油價方案，最終形成今天的版本。

     這期間，連續5年的改革摸索，讓外界知曉石油價改并非簡單地涉及一個定價模式。這的確是中國形成市場主導、政府調節為主要特征的定價體系的核心，但，還不是全部。它還包括：石油稅收和財政補貼的改革完善；針對壟斷巨頭的特別收益金和紅利調整；石油儲備體系的構建和運營；以打破壟斷為目標而逐步推進的石油生產和經營體制改革。

     三

自2014年下半年以來，石油價格體系改革明顯加速，不斷下跌的國際油價無疑提供了更大的可操作空間。新一屆政府對經濟的管控思路也變了，決策層不再僅盯著GDP和CPI，政府的容忍度在提高，通脹的威脅則大大降低。這些都給中國進行價格改革提供了良機。

     確切地說，消費者是從2014年11月28日那次油價調整開始感受到改革對他們的沖擊的。那一天，國家發改委宣布降低成品油價格，但財稅部門同時宣布提高消費稅，這是此前他們未曾遇到過的現象。此前的2012年11月中旬，國家稅務總局下發公告稱，從2013年1月1日起，對消費者征收全部液體石油產品消費稅，但當時人們對此并沒有太明顯的感受。直到最近政府連續三次宣布上調消費稅，一切才恍如浮出水面。

     2015年1月12日，財政部、國家稅務總局聯合下發通知稱，這樣做的目的在于進一步發揮消費稅在推動大氣污染治理、促進發展方式轉變等方面的作用。而這次提高成品油消費稅繼續采取“提稅與降價同步實施”的調整方式，兼顧居民和下游企業等承受能力。提高成品油消費稅的新增收入，將繼續統籌用于治理環境污染、應對氣候變化、促進節約能源、鼓勵新能源發展等方面。

     在中國1.4億輛汽車的車主中，鮮有人關注到財政部的解釋，或者人們根本就不相信這樣的解釋。改革對利益碰觸效應開始顯現，不滿和批評的聲音多了起來。

2014年12月20日，國家發改委下屬國家信息中心首席經濟學家范劍平[微博]在一次公開論壇上說，“之所以要提高消費稅，按本身講的理由當然冠冕堂皇，其實調整得是不明不白，想調就調，這個太不嚴肅了，特別是在依法治國的情況下，政府要透明，所以我覺得這次調消費稅影響很不好。”

     范劍平期待能夠看到燃油消費稅調整的最終目標，“調整的目標是消費稅要占總油價的百分之多少，你給我一個比例，或者絕對額大概是每一升油多少錢，現在是無底洞。”

有人開始進一步質疑財政部提高石油消費稅的合法性，因為這并沒有經過全國人大的授權，顯然不符合法定程序。

法學專家們開始出來解釋備書。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說，根據全國人大的授權和《立法法》規定，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中部分事項先行制定行政法規，并根據經濟社會發展的實際需要對有關稅收制度進行相應調整。而現行消費稅暫行條例第二條第二款明確規定，“消費稅稅目、稅率的調整，由國務院決定。”因此，由國務院研究決定提高成品油消費稅稅率，財政部、國家稅務總局頒布政策操作文件，符合現行法律法規程序。

     這些質疑和爭議，將油價格改革引向另外一個話題：當改革決定大步向前時，落后的法律構架如何快速跟上。中國目前尚未對影響14億人口的消費稅進行立法，這導致部分改革進入了無法可依的境地，當改革措施侵犯了一些群體的利益時，政府部門無法名正言順地解釋其政策的合法性。這讓那些期待改革的人感到不安—如果沒有法律保障，看似達成共識的改革，很有可能演變成又一場對私人財產的侵吞。

     施正文建議，調整稅率是對消費稅重大稅收政策的調整，未來應加快稅收法定進程，推出消費稅法迫在眉睫。

四

石油價改和消費稅調整引起的爭議，對那些設計和推進改革的政府部門提出了新的要求。中國目前并不缺乏改革共識，這個國家需要改革的東西本來就太多了。但現在的改革缺乏必要的法律保障，這會增加成本，甚至讓共識破裂；同時，由于缺乏改革的推進技巧—這會讓利益方不滿，由此阻礙改革的進一步推動。

     改革所引發的爭議，并不止于此。除了石油消費稅，對石油壟斷集團的特別收益金改革，也引起不少爭議。2014年12月28日，財政部發布《關于提高石油特別收益金起征點的通知》，決定從2015年1月1日起，將石油特別收益金起征點提高至65美元/桶，仍實行5級超額累進從價定率計征。如果把這個政策與石油消費稅快跑提高作對比，會更讓消費者憤怒。

     石油特別收益金，俗稱“石油暴利稅”，是國家對石油開采企業銷售國產原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金，按月計算、按季繳納。2006年3月25日，財政部發布關于印發《石油特別收益金征收管理辦法》的通知，中國石油(12.60, 0.00, 0.00%)特別收益金就此開始起征。最初的起征點為40美元/桶，2011年11月1日，提高至55美元。2015年1月1日，起征點第三次提高。

     簡單理解，石油消費稅是對普通消費者征收，稅率的提高，意味著消費者使用石油的成本會增加。石油特別收益金是主要對中石油、中石化、中海油三家壟斷集團征收，其起征點的提高，意味著，三大央企向國家財政繳納的這部分錢在減少，其利潤會提升。

     據統計，2009年至2013年，中石油、中海油和中石化累計繳納石油特別收益金分別為3264.95億元、1057.59億元和1193.65億元，在“三桶油”所繳納的稅費中分別占31.1%、33.8%和13.9%，連續大幅降低。而與此同時，隨著財稅部門對石油消費稅的不斷提高，消費者所繳納的稅費，在成品油價格中所占的比例越來越高。

     根據《石油特別收益金征收管理辦法》，國務院對壟斷巨頭開征石油特別收益金的目的，是“妥善處理各方面的利益關系，推進石油價格形成機制改革，加強國家調控，促進國民經濟持續健康協調發展”。可以看出，暴利稅的推出，本身就是一種協調壟斷巨頭和普通消費者以及相關產業之間的利益再分配。

      但是，同樣在國際油價接連下跌的背景下，為何消費者要多繳稅，而壟斷央企卻要少交暴利稅？暴利稅和消費稅，都是中國石油價格改革中的重要環節，它們在價格的基礎上調節著利益的分配。但人們無法理解，為何會在改革中如此操作利益的天平。

      五

事實上，這次提高暴利稅起征點，仍沒有達到壟斷利益集團的要求。2011年7月，國家稅務總局在醞釀擴大資源稅改革試點方案、推進資源稅改革時，中石油和中石化就曾聯合提出，資源稅改革從量改為從價后，希望取消或減征石油特別收益金。

     當年10月，國務院決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》進行修改。此后，原油和天然氣的資源稅將由“從量征收”改為“從價定率”，稅率為5%~10%。當時有專家根據2010年的數據計算后得出結論，全國石油資源稅改變征收方式后，將多增加400多億元的收入。無疑，對于石油巨頭而言，資源稅的改革增加了他們的負擔。

     改革所帶來的新的利益分配充滿矛盾。一些措施缺乏法律依據，一些改革政策的執行依舊不夠透明，由此引發了輿論的激烈抨擊。

中國國際經濟交流中心副秘書長陳永杰，曾撰寫過一篇關于改進油價改革和推進石油管理配套改革的調研報告。這份報告出爐后，國家發改委一位副主任、價格司相關官員，以及中石油和中石化兩大集團相關人士，曾找到陳永杰當面溝通。他們明確建議，陳永杰“在油價的問題上最好少發表意見”。

     在這份報告中陳永杰建議，在石油價格改革過程中，要注意“調節行業利益關系，遏制分配不公擴大趨勢”，應“按照國際通行標準征收石油特別收益金，適當提高現行征收標準，減少石油企業采掘環節的暴利”，“制定專門監管辦法，嚴格監控石油等壟斷行業國有企業與政府部門及官員的非正常工作交往，防止權力與利益交易，防止國有企業與政府官員的交叉腐敗”等等。

     不斷被調低的石油價格以及接連被調高的石油消費稅，投射在中國正在進行的一場能源革命的背景下。這場革命包括能源生產革命（它要建立多元供應體系）、能源技術革命（它將帶動產業升級）、推動能源體制革命（它能打通能源發展快車道）以及源消費革命（它將抑制不合理能源消費）。石油價格改革和石油消費稅的上調，顯然屬于能源消費革命，這些改革措施，將通過增加消費成本來抑制不合理的消費沖動。但是這場革命必須有政府自身的改革作為保障，否則就會產生更多的社會矛盾，影響整個經濟與社會的發展進程。

     好在，這場能源革命才剛剛開始，這個國家最高決策層向外界描繪的最終藍圖，讓人們有理由繼續期待下去。